关于国家治理现代化的思考

（陕西省第二期党外中青年干部培训班学员 陕西师范大学   方兰）

不久前，一场PX百度词条保卫战引发关注。有人利用百度词条可以编辑的机会，多次将PX毒性由“低毒”改为“剧毒”，引发近10位清华大学化工系学生“誓死守卫词条”，复旦、对外经贸等高校学生纷纷加入。在6天内，PX词条被反复修改多达36次。4月5日，百度百科最终将PX词条锁定在“低毒化合物”的描述上。

PX是低毒化合物，同时也是化工产业急需的工业原料。现代生产技术完全可以避免在其生产过程中对周边环境的污染。中国陷入PX生产的尴尬之中，而周边国家的PX生产及建设进入高峰期，“PX困局”不仅反映了中国国家污染企业治理与现代先进地区仍存差距，也反映出我国国家治理现代化的水平还亟待提高。

   1.PX介绍和其生产管理状况折射

1.1 PX介绍

首先，PX，中文名对二甲苯。一直以来，PX只是石化产业中很普通的一种化工产品，根据《危险化学品安全技术大典（第1卷）》，PX的可燃性、爆炸危险性、毒性与汽油相似。从致癌性来看，根据世界卫生组织国际癌症研究中心2008年公布的权威数据，目前没有证据能够证明其所属的二甲苯属具有致癌性。

其次，在现代社会，PX与我们的生活息息相关。它的下游主要用于生产精对苯二甲酸（PTA）及聚酯（PET，或称涤纶、的确良），并最终用于生产人们穿的衣服、饮料瓶、食用油瓶等。工业应用中，PX主要用作生产聚酯纤维和树脂、涂料、染料及农药的原料，并且是汽油的组成成分之一。在我国，由PX衍生的石化产业以及下游纺织和包装行业，已经成为国民经济的重要支柱并解决了大量就业。而PX的短缺，成为制约这一整个产业链条发展的瓶颈。

然而，目前我国PX生产瓶颈严重制约了我国工业发展水平。PX作为化工业产业链的前端，其自给率的下降将对整个产业的竞争力造成严重的影响。

1.2 中国PX生产管理状况及其揭示的问题

2013年，我国PX表观消费量为1641万吨，进口量为905万吨，对外依存度已经上升至55％。根据中国化工学会的估计，如果目前国内拟建的PX装置不能如期建设，到2015年我国PX进口量将超过1200万吨，成为国内进口量最大的石化产品。

事实上，由于PX项目遭受的阻力，目前地方政府和石化企业在引入PX项目前已开始更多地关注公众知情权，但近日广东茂名PX项目遭遇的强烈抵制令我国PX项目的推进再度陷入“困局”。当地民众相信PX是低毒的且企业有能力实现安全生产，但不相信企业会有动力自觉保证生产过程安全。茂名PX事件反应出社会对污染企业的要求，这一方面需要企业自律，另一方面，更折射出公众对监管到位的渴求。

此类事件反映了，目前中国由于存在信息不对称、对污染企业的监管力度不足等国家管理漏洞，国家和公众之间在污染企业经营方面产生了不必要的内耗和博弈。

2.国内外应对PX及其他化工、污染企业治理的成功经验

2.1德国——坚持集约化、可持续、公开生产

德国洛伊纳化工园区。该化工基地的历史可以追溯到1916年巴斯夫在此建立的合成氨厂。1990年开始建设新的化工园区，投资60亿欧元，占地1300公顷，员工约9000人，年产量约1200万吨。俗称PX的对二甲苯是一种基础的化工原料，作为世界第四大化工生产国的德国，却鲜有反对PX及其他化工企业的声音，德国对污染企业治理有以下方面可以借鉴。

首先，污染企业集中生产。德国在原有化工企业的基础上规划了40个大的化工园区，一些主要的化工企业都集中在园区里，通过统一的基础设施和集中供应能源、原材料和水，以及协同处理废弃物等方式，大大提高了化工厂的环保标准。

其次，升级转型追求可持续。德国化工业之所以能够可持续发展与其积极的研发投入密不可分。2010年德国在化工行业研发经费投入为94亿欧元，研发人员数量约占行业从业人员总数的十分之一。德国的化学品专利注册数量位居全球第三，所占份额为17%，仅次于美国和日本。通过科技投入，从1996年至2006年，德国化工企业已将能源需求量减少了40%。另一方面，德国还积极通过工业生物技术来努力减少对石油的依赖。目前德国的化工行业所用资源中已经有13%为可再生资源，下一步将会继续研究如何利用可再生资源在石化行业外获得C2至C4的基础化学材料。

再次，污染企业生产公开透明。对于公众有关污染的担忧，从德国的经验看公开透明是解决问题的最好办法。根据德国法律规定，企业的各种污染物排放不仅要达标，而且必须向社会公开。至于化工企业运行过程中的风险，以德国安全生产事故通报系统（ZEMA）上最新的一个化工厂火灾为例作了说明。从事故发生的时间、地点、设备类型、火灾原因、损失等各种信息一应俱全，而且任何人都可以通过网络查询到。当人们知道事情的原委和详细数据之后，不必要的担忧就会消失。

2.2新加坡——加强政府监管，增强信息交流

在新加坡炼化设施集中的裕廊岛，当地民众对于岛上的PX项目并未表现出任何的惊慌，更未见有人出来抗议。新加坡裕廊芳烃公司的芳烃类产品产能为每年150万吨，其中包括80万吨的PX生产。新加坡的PX项目怎样做到让民众放心？政府和化工企业又是如何赢得公众的信任？值得深思和研究。新加坡政府之所以能够赢得公众对涉及危险产品的炼化厂的信任，当地民众能够对新加坡的PX项目如此放心，并非一朝一夕之功。

首先，政府要要制定严格、细致的环保措施，以及多个环节的严格监管。当地环保部门对发展规划进行集中控制，保证“环保考量”渗透到相关设施的土地使用规划、开发过程和建筑物管控等各个阶段，不合标准，坚决不予通过。

其次，改善政府、企业、民众间对生产安全的信息不对称状况。通过多个部门联手参与，引入公众咨询机制，同时也通过标准化安全程序和严格的检查及演习等，提高安全事故的防范和应对意识。再加上日常各种形式的科普宣传为公众答疑释惑，使得任何可能出现的问题都逃不过民众雪亮的眼睛。新加坡公众对于PX项目的信任，便是在这一点一滴、长年累月中逐渐建立起来。

2.3韩国——增强政府监管，提升企业责任

韩国的PX(对二甲苯，一种重要的有机化工原料)项目在建设之初，由于政府公信力不足，科技水平有限，曾受到当地社区居民的强烈反对。后来反对声音逐渐减弱，这主要得益于化工项目从立项、建设到运营过程中逐渐公开、透明、民主的制度环境、完善的法治，以及企业的技术进步和其向社区履行的“社会责任”。

首先，加强企业监管。韩国大型化工项目开工前，企业需向政府和居民证明项目建设符合环保标准。对于居民的反对，政府会采取疏导、补偿等措施，并加强对企业的监管。一旦发现企业在建设中违规操作，政府会勒令暂停项目建设。

其次，增强企业责任。企业自身在尽力保证PX生产安全和消除负面影响方面也付出了巨大努力。蔚山园区所有企业的废水废气处理都通过电子摄像头实时接受市政环境人员的监测。为消除民众顾虑，企业还会在官方网站上公开主要的安全生产信息和数据，供民众随时查询。韩国化工企业也将部分盈利拿出来回报当地社区。

2.4台湾——健全环境纠纷法治

台湾针对环境纠纷设有专门法案《公害纠纷处理法》，并在台湾起到了良好的效果。台湾《公害纠纷处理法》对其环境纠纷的处理具有积极影响。

首先，公害纠纷事件数量逐年减少。公害纠纷处理法于1992年2月1日公布施行，其施行细则及收费办法等相关法规亦陆续配合订定发布实施。已使公害纠纷处理导入法定正轨，重大公害纠纷事件已呈逐年递减，2007 年至2009 年连续三年间的重大公害纠纷件数都未超过5 件。

其次，纠纷妥善处理率得到改善。(1)公害陈情事件之受理情况。数据显示，公害陈情自1993 年以来便逐年递增，从1993年之72，807 件，至2000 年突破10 万件，之后便基本维持在10 万件以上，2009 年更是突破至189，795 件。(2)接着对照纾处、调处、裁决程序之运用情形。1996 年后建立快速通报制度后，1998 年速报件数为10 件，2004 年、2005 年、2006 年分别为40 件、33件、20 件，迄2007 年11 月之速报件数共计256 件。通过纾处程序处理纠纷者，自1998 至2007 11 月止申报件数总计为723 件，处理结果上纷争已平息者为522 件，纷争暂平息者为123 件，未生纷争者为34 件。再至调处程序，1992 年至2007 年11 月间申请件数总计为172 件，调处成立者有28件，即成功率17%，调处不成立者有133 件，即不成功率83%。再至裁决程序者，自1992 年至2007年11 月间申请件数有67 件，裁决赔偿者19 件，裁决驳回者42 件。

综上述数据而言，仍然可以得到与前述论点相一致的结论，即“以现行环保组织人力每年处理逾10 万件陈情案件，而重大公害纠纷已逐年递减的事实观之，应可确认台湾地区公害陈情处理已发挥相当实效。而纾处程序亦发挥重要功能，使妥善处理率可高达8 成以上，相对地即有效减少进入调处或裁决程序的机率，但进入调处及裁决程序之妥处率亦有6 成左右（62.5%），实际成效显著。

3.“PX困局”揭示中国污染企业治理与先进地区的差距

3.1中国污染企业治理与先进地区相比之不足

在我国PX项目建设中，公众反对声音最大的是PX项目与居民区的安全距离。然而，日本横滨NPRC炼厂PX装置与居民区仅隔一条高速公路，新加坡裕廊岛埃克森美孚炼厂PX装置距新加坡本岛居民区2.6公里，美国休斯敦PX装置距城区也仅有1.2公里。我国污染企业治理和国外存在差距。

首先，我国企业安全环保治理基本处于经验治理阶段，安全检查往往是运动式的，与国外先进企业的科学治理还有距离。要让公众接受重大石化项目上马，企业首先要实现本质安全。

其次，“PX困局”也对政府治理能力提出更高的要求。“重大项目在遭遇公众反对的时候，不能简单地缓建、停建或者搬迁，而应在了解公众诉求的基础上，去寻找解决之道。比如说，引入有资质的第三方进行安全环保监管，由政府购买服务。这些在国外普遍接受的做法，在我国的安全环保监管中基本处于空白。

再次，具有先进企业治理国家的经验表明，PX等具有污染性质的项目与公众的和谐共处，得益于成熟而严格的环境风险管控制度。在保障公众知情和环境监管方面，企业不惜投入重金，确保最大限度消除重化工项目可能产生的负面影响。

最后，目前，大陆尚未制定环境纠纷行政处理的专门立法，仅仅存在一些较为原则的零散规定。这些规定主要体现在《环境保护法》第41 条，《水污染防治法》第86 条，《大气污染防治法》第62 条，《环境噪声污染防治法》第61 条，《固体废物污染环境防治法》第84 条等。此外，许多地方立法也做出了更为具体的规定，如《湖北省环境污染纠纷调解处理办法》、《河南省环境污染纠纷处理暂行办法》、《吉林省环境污染纠纷调解处理办法》、《山东省环境污染纠纷调解处理办法》等等。但总的来说，大陆的环境纠纷行政处理立法依然存在不少问题。

总而言之，可以确定的是，安全环保上不投入就想获得效益的时代已经一去不复返。未来重大工业项目的上马，一定是公众、政府和企业坐在一起，寻找一条共赢的途径。

3.2先进地区污染企业治理启示及政策建议

    “PX生产治理困境”顾名思义，借鉴各地区先进经验结合自身情况，突破我国对污染型企业的治理现状，探索适合中国的实际情况的现代国家治理污染企业方法。借鉴上诉国家经验，我国应该在以下方面进行改善。

 第一，越是不理解就越容易产生恐惧，这是心理学常识。因此，拨开PX等污染物的神秘面纱，让大众对“对二甲苯”等污染物这些本来不应该成为公众常识的石化产品多一点科学认知是当务之急。

第二，有必要让公众知道，上PX等此类项目的并非只是个别企业为了赚取利润，它关乎我们每个人的切身利益。

第三，任何一个关乎民生的项目要获得社会广泛认同，决策程序的合法、透明，具体工作上的扎实细致都是必不可少的。在今天这一信息交流和获取日益开放和多元的社会大背景下，任何暗箱操作或瞒天过海的思维都是错误的。

第四，政府加强监督、提升企业社会责任，向集约化、可持续生产方向迈进。首先，政府监督、平衡企业与民众、经济发展与可持续发展等问题之间的利弊关系。其次，企业在生产的同时改善生产技术从而减少环境污染。最后，企业适当将自身部分利润奉献社会。

第五，建立、健全环境纠纷专门法律，建立环境纠纷处理专业机构，推进产权明确进程。环境价值难以估量、生态环境产权并不明确，环境纠纷涉及的责任通常很难分辨，不可避免出现“搭便车”现象。我国要加快环境纠纷法治的建立、完善，建立专门处理环境纠纷机构，推进明确环境产权进程。为解决不断增多之环境纠纷，中国应当尽快完善大陆之环境纠纷行政处理制度，其首要任务即是对环境纠纷行政处理进行专门立法，即制定《环境纠纷处理法》。因此，可以借鉴台湾地区制定《公害纠纷处理法》的立法经验，制定大陆之《环境纠纷处理法》。首先，明确多元化之行政处理方式及其法律效力。其次，设立专门环境纠纷处理机构。再次，《环境纠纷处理法》应当详细规定行政处理之程序。

4.“PX困局”现象反思—国家治理现代化进程

“PX困局”严重影响中国的经济发展和现代化进程，且揭示了加速企业治理现代化进程的迫切性、重要性。企业治理是国家治理的一部分，中国企业治理现代化程度不足，其深刻反应了目前国家治理现代化的不完善。因此深入思考“PX困局”，其根本原因是中国国家治理现代化进程与先进地区存在差距。

十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里说的国家治理体系，是党领导人民治理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

4.1现代国家治理及其体系

国家治理继承了国家统治和国家管理概念的某些要素，如以维护公共秩序增进公共利益为目的，以国家对暴力的合法垄断为后盾并将强制性力量的使用作为最后的手段，强调合作管理中专业性和职业化的重要性等。

 （1）、现代国家治理概念

国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个概念，它吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。

全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。   

（2）、现代国家治理体系

国家治理体系是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统。国家治理体系可以图示如下( 见图1)。 　

图1. 国家治理体系框架  

     国家治理体系一般是三层体系框架，如上图所示具体而言:

     第一层是国家治理体系的目标体系。国家治理体系的目标体系由三大目标组成，即可持续发展、民生与民权的改善和可持续的稳定。

    第二层是国家治理的制度体系。国家治理的制度体系，主要由11 类机构或个人行动者等治理主体以及塑造他们行为的规则和程序等11 根制度支柱组成，他们共同支撑着国家治理目标体系，共同完成着国家治理的目标任务，因此应当均衡发展。

第三层是国家治理的核心价值体系。国家治理的核心价值体系则构成国家治理体系的基础。现代善治的基本价值构成国家治理的核心价值体系，其分别是合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐。

4.2中国国家治理现代化与先进地区的差距

改革开放35 年来，中国的现代化建设进入一个高速发展的“黄金时期”，成就斐然，举世公认。中国已经进入了从现代化的早期阶段向后期阶段迈进的新的历史时期，工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮有力地冲击着现有的国家治理体系并挑战着当下的国家治理能力，社会大转型推动着国家治理的转型和现代化进程。

    首先，现有的党和政府强势主导的发展模式遭遇瓶颈已难持续，现有的强力维稳消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续。　

    其次，全能全控的集中化的国家管理模式导致经济社会发展的活力递减，改革创新的动力衰减。

    再次，腐败现象居高不下，收入分配差距不断拉大，特权现象再度出现，贫富阶层出现固化现象，社会流动机会减少，各类治理主体都出现了行政化现象，这些都说明国家管理者向国家所有者即人民负责任的民主责任体制的明显缺失。

最后，现有的国家治理体制在接纳政治参与方面的制度容量和满足人们对更高水平的社会公共服务期望的能力方面都受到了严峻的挑战。

4.3国家治理现代化的探索与反思

   国家治理制度体系和治理能力的现代化对于各领域改革发挥着统领作用。全面深化改革是对各个领域、各个层次的国家治理制度的全面改革、系统改革和综合性改革，其目的是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，进而建立现代国家治理体系，提高国家治理水平。

十八届三中全会全面深化改革的《决定》已经就如何推进国家治理现代化做出了总体部署，提出了路线图和时间表。针对推进国家治理现代化进程，现提出以下建议：

   （1）进一步放权和分权，让各类治理主体在国家治理中发挥更大的作用。

   （2）以民主责任制建设为方向完善国家治理结构。

   （3）健全国家治理过程中的负反馈调节机制，实现可持续的稳定。    （4）发展决策咨询系统健全协商民主，提高公共政策决策质量。

   （5）培养职业政治家、职业文官和法官、职业律师，推进国家治理的专业化和职业化。

   （6）推动核心价值体系的内化和普及化，夯实国家治理体系的基础。

（教务处供稿）